Opinia prawna dotycząca petycji T. Snarskiego do PE

Unia Europejska wobec praw obywateli UE

24 kwietnia 2012 roku Komisja Petycji Parlamentu Europejskiego podjęła decyzję o kontynuowaniu rozpatrywania petycji o numerze 358/2011, złożonej w marcu ubiegłego roku przez Tomasza Snarskiego, prawnika z Uniwersytetu Gdańskiego, pt. Prawa językowe Polaków na Litwie. Stało się tak pomimo podnoszonych przez stronę litewską wniosków o zamknięcie rozpatrywania petycji, jako pozostającej poza obszarem kompetencji Unii Europejskiej, a także obojętnego wobec problemów mniejszości polskiej na Litwie stanowiska Komisji Europejskiej. O ile nie może zaskakiwać stanowisko rządu litewskiego, prezentujące perspektywę krajową, a jednocześnie kwestionujące rolę unijnego porządku prawnego w rozwiązaniu problemu, o tyle ocena dokonana przez Komisję Europejską, oparta wyłącznie o reguły prawne, a pomijającą zasady, politykę i idee, będące spoiwem unijnego porządku prawnego, świadczy o błędnym niedostrzeżeniu sensu wniesienia petycji w sprawie litewskich Polaków, którym jest dążenie do uzyskania skutecznej ochrony prawnej przez obywateli europejskich w przypadku naruszania ich praw.

Petycja wniesiona przez Tomasza Snarskiego porusza problem dyskryminacji mniejszości polskiej przez Litwę jako państwo członkowskie Unii Europejskiej. Jej autor podnosi, iż sytuacja mniejszości polskiej na Litwie systematycznie się pogarsza, szczególnie po przystąpieniu Litwy do Unii Europejskiej. Tomasz Snarski oczekuje, iż zbadanie sprawy pozwoli na poprawę sytuacji Polaków mieszkających na Litwie, a jednocześnie przyczyni się do poprawy litewsko – polskich relacji, w duchu wzajemnego zrozumienia i zagwarantowania praw człowieka. Warto zauważyć, że argumentacja prawna petycji opiera się na rozumieniu prawa Unii Europejskiej jako porządku składającego się nie tylko z reguł, lecz również z „porządku prawnego E-27” (tradycji prawnych państw członkowskich), zasad ogólnych, polityki oraz wiążących je w jedną wspólnotę prawa idei. Autor petycji zasadnie wskazuje w pismach kierowanych do Komisji Petycji PE, iż zgodnie z prawem UE państwa członkowskie UE są w pełni zobowiązane do respektowania praw człowieka, co wynika nie tylko z zapisów traktatowych, w tym Karty Praw Podstawowych UE, lecz także zasad ogólnych prawa UE, wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich i przyjętych przez nie zobowiązań międzynarodowych w ramach europejskiego systemu ochrony praw człowieka. W związku z powyższym nie sposób rozważyć zgłoszonej przez niego petycji ograniczając zbadanie sprawy tylko do analizy zapisów traktatowych. Ponadto uwzględnienie wyłącznie przepisów aktów prawa pierwotnego i wtórnego UE świadczyłoby o niezrozumieniu przez instytucje unijne istoty integracji prawa w obszarze Unii Europejskiej.

Litewscy Polacy, jako pełnoprawni obywatele litewscy i obywatele Unii Europejskiej, są pozbawieni prawa do używania imion i nazwisk w brzmieniu języka ojczystego, kwestionuje się ich prawo do posługiwania się językiem mniejszości w życiu publicznym, nie ma prawa umożliwiającego używanie dwujęzycznych nazw miejscowości czy ulic oraz języka mniejszości jako lokalnego języka urzędowego. Na Litwie nie obowiązuje także krajowa ustawa precyzująca prawa mniejszości narodowych i etnicznych. Z kolei ostatnia nowelizacja prawa oświatowego dyskryminuje uczniów polskich szkół m.in. poprzez brak zapewnienia odpowiedniego okresu przejściowego dla wejścia nowych przepisów w życie. Uzasadniony zarzut dyskryminacji mniejszości polskiej na Litwie, stanowiącej naruszenie praw obywateli europejskich, jako przeszkoda w integracji europejskiej, rodzi kompetencję po stronie UE do rozpatrzenia przedstawionej przez gdańskiego prawnika petycji. Co więcej, niemożność rozwiązania podniesionych w petycji problemów na poziomie krajowym powoduje konieczność podjęcia wszelkich dostępnych w systemie prawnym UE instrumentów mających na celu zapewnienie obywatelom europejskim respektowanie ich uprawnień oraz skutecznych środków ochrony prawnej. Unia Europejska nie może pozostać obojętna wobec naruszania przez państwo członkowskie godności jej obywateli, skoro w samej Karcie Praw Podstawowych godność uznano za nienaruszalny atrybut człowieka, który musi być szanowany i chroniony (art. 1 Karty Praw Podstawowych UE). Wraz z godnością obowiązkiem ochrony objęte są jej poszczególne aspekty, takie jak: zasada równości wobec prawa, zakaz dyskryminacji ze względu na pochodzenie narodowe czy etniczne, poszanowanie różnorodności kulturowej, religijnej i językowej (art. 20, 21 oraz 22 Karty Praw Podstawowych UE).

W sytuacji, w której rządy państw członkowskich wykazują się indolencją w rozwiązaniu problemów mniejszości polskiej na Litwie, petycja do Parlamentu Europejskiego staje się istotnym instrumentem prawnym, którego znaczenia nie należy lekceważyć lub pomniejszać. Problemy mniejszości polskiej na Litwie są sprawą o znaczeniu ogólnoeuropejskim, immanentnie związaną ze statusem obywatela europejskiego, istotną dla funkcjonowania i tożsamości UE oraz jej porządku prawnego. W tym kontekście wniesienie petycji przez Tomasza Snarskiego, obywatela Unii Europejskiej, w sprawie dotyczącej dobra wspólnego jest środkiem dochodzenia praw fundamentalnych, żądaniem zapewnienia skutecznej ochrony praw jednostek za pośrednictwem unijnego porządku prawnego.

Godność proceduralna

Kluczem do ukazania sensu rozpatrzenia petycji Tomasza Snarskiego o numerze 358/2011 pt. Prawa językowe Polaków na Litwie przez Parlament Europejski, a w dalszej perspektywie do podjęcia próby rozwiązania przedstawionych w niej problemów przez Parlament Europejski, Komisję Europejską i wszystkie państwa członkowskie UE, jest godność proceduralna (procedural dignity). Pojęcie godności proceduralnej w przypadku instytucji petycji do Parlamentu Europejskiego, dostępnej dla każdego obywatela UE, przejawia się przede wszystkim w prawie do bycia wysłuchanym (the right to be heard). Już w sprawie C- 49/88: Al Jubail Fertilizer, Zb. Orz. 1991, s. I-3187, Trybunał Sprawiedliwości UE uznał, iż „prawo do bycia wysłuchanym, jako zasada o fundamentalnym charakterze, musi być przestrzegane nie tylko w postępowaniach administracyjnych, które mogą skutkować nałożeniem kar, ale także w postępowaniach przygotowawczych i dochodzeniowych, takich jak poprzedzające wprowadzenie środków antydumpingowych”.   

Z kolei w sprawie T-450/93: Listrestal, Zb. Orz. 1994, s. II-1177 Trybunał podkreślił, iż „przestrzeganie prawa do bycia wysłuchanym ma charakter obligatoryjny i dotyczy także postępowania, w którym brak jest szczegółowej regulacji, z której obowiązek ten by wynikał. Praktyczne trudności organu administracyjnego w zapewnieniu przestrzegania prawa do bycia wysłuchanym nie mogą w żadnym razie uzasadniać naruszenia tej zasady”. W realiach petycji dotyczącej podstawowych praw jednostek – obywateli UE, prawo do bycia wysłuchanym, jako emanacja godności proceduralnej, zyskuje szczególne znaczenie. Wniesienie petycji oraz zawarte w niej wnioski o podjęcie przez Parlament Europejski wszelkich możliwych kroków prawnych, mających na celu zagwarantowanie mniejszości polskiej na Litwie podstawowych praw człowieka, a zwłaszcza uprawnień językowych osób należących do mniejszości, jest przecież przejawem dążenia do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej, która, przy braku podjęcia stosownych działań przez państwa członkowskie i instytucje wspólnotowe, w zasadzie opiera się na przekonaniu o fundamentalnym charakterze prawa do bycia wysłuchanym. Słusznie przyjmuje się, iż mechanizmy pozasądowe, a do takich należy zaliczyć prawo petycji do Parlamentu Europejskiego, są równorzędnym narzędziem bezpośredniego wpływu jednostek na ich sytuację prawną, a nawet sui generis alternatywą dla sądowych mechanizmów kontroli. Na marginesie należy wspomnieć, iż w przypadku problemu dyskryminacji Polaków na Litwie mechanizm sądowej kontroli okazał się dla polskiej mniejszości niesatysfakcjonujący (zob. orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE z 12 maja 2011 roku w sprawie C 391/09 Wardyn).

Tym bardziej instrument kontroli pozasądowej w przypadku zarzutu naruszania przez państwo litewskie językowych uprawnień mniejszości powinien zostać wykorzystany jak najszerzej, a instytucjom unijnym powinno wręcz zależeć na zagwarantowaniu wnoszącemu petycję możliwości wszechstronnego wyjaśnienia przedstawionych w niej problemów i zarzutów. W zestawieniu petycji Tomasza Snarskiego z dotychczasowymi, nieskutecznymi próbami zapewnienia ochrony praw mniejszości dla litewskich Polaków, godność proceduralna staje się synonimem uprawnień i środków prawnych dostępnych dla ich zagwarantowania. 

Racjonalność proceduralna

Równie ważne jest odniesienie się w przedmiotowej sprawie do idei racjonalności proceduralnej (procedural utilitarianism). Instytucje unijne winny, kierując się ideą racjonalności proceduralnej, podjąć wszelkie dostępne dla nich działania, by rozwiązać problem dyskryminacji Polaków na Litwie. W sytuacji, w której działania te nie przyniosą satysfakcjonujących rezultatów, konieczne może okazać się niewiążące zalecenie do dokonania przez państwo litewskie zmian legislacyjnych, a ostatecznie sięgnięcie do ingerencji prawodawczej na poziomie wspólnotowym. Analiza problemu dyskryminacji Polaków na Litwie przez Parlament Europejski powinna stanowić dla władz litewskich zachętę do prowadzenia szczerego, otwartego i nastawionego na osiągnięcie kompromisu dyskursu z polską mniejszością. Obrady w Parlamencie Europejskim są okazją do porozumienia się, której instytucje unijne nie powinny zmarnować.

Dyskusja wokół problemów mniejszości polskiej na Litwie jako obywateli Unii Europejskiej nie może pomijać istotnych wymogów wobec instytucji krajowych oraz wspólnotowych wynikających z prawa do dobrej administracji (good governance, prinicple of good, sound administration). Prawo do dobrej administracji jest w przedmiotowej sprawie synonimem racjonalności proceduralnej. Podstawy zasady dobrej administracji są uregulowane w art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zaś jej rangę wzmocniło orzecznictwo uznając ją za zasadę ogólną prawa unijnego. Wydaje się, iż w kontekście tej zasady szczególnie uwidoczniona zostaje rola zarówno Komisji Europejskiej, jak i Parlamentu Europejskiego, do podjęcia efektywnych działań na forum wspólnotowym dla rozwiązania problemów polskiej mniejszości na Litwie. Prawo do dobrej administracji wymaga bowiem, zarówno od władz krajowych państwa litewskiego, jak również, a nawet przede wszystkim, od Komisjii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, podjęcia wszelkich dostępnych tym instytucjom kroków o charakterze prawnym i politycznym, służących urzeczywistnieniu fundamentalnych praw podmiotowych obywateli Unii Europejskiej, w tym konkretnym przypadku praw człowieka – językowych uprawnień mniejszości polskiej na Litwie.

W związku z powyższym uzasadnione jest twierdzenie, iż zarówno na Komisji Europejskiej, jak i Parlamencie Europejskim ciąży obowiązek przeprowadzenia we właściwym czasie analizy stanu faktycznego i, w razie potrzeby, skorzystanie z opinii ekspertów w celu zapobieżenia utrzymywania stanu niweczącego prawa obywateli UE, lub wydania przez instytucje władzy publicznej arbitralnych rozstrzygnięć.

Sprawiedliwość proceduralna

W przypadku petycji złożonej przez Tomasza Snarskiego istotne znaczenie ma również sprawiedliwość proceduralna (procedural justice). Gdyby zarzuty podniesione przez gdańskiego prawnika okazały się słuszne, aktualna staje się także droga sądowego rozpatrywania skarg: o stwierdzenie naruszenia prawa unijnego (art. 258 i 259 TFUE) oraz na bezczynność (art. 265 TFUE).

Art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczy skargi Komisji przeciwko państwu członkowskiemu o naruszenie prawa unijnego. Prawo unijne w relacji do obowiązku przestrzegania przez państwa członkowskie praw człowieka nie może być rozumiane jako obejmujące wyłącznie źródła pisane, lecz także należy dostrzegać jego zasady strukturalne o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania i realizacji celów Unii Europejskiej. Za istotną dla oceny zgodności postępowania państwa litewskiego z prawem unijnym uznać należy m. in. zasadę lojalności państw członkowskich wobec celów i polityk Unii Europejskiej, na co zresztą zwrócił uwagę Tomasz Snarski podczas posiedzenia Komisji Petycji Parlamentu Europejskiego w dniu 24 kwietnia 2012 roku, zarzucając państwu litewskiemu postępowanie sprzeczne z celami i podstawowymi wartościami Unii Europejskiej. Państwo postępujące w sposób jednostronny lekceważy wspólnotowe obowiązki, naruszając podstawowe założenie o integracji jako o wspólnocie interesów i celów. Powyższe prowadzi do wniosku, iż nawet wówczas, gdy zostanie uznana kompetencja państwa członkowskiego do jednostronnego działania w danym obszarze polityki, to konkluzja ta nie może prowadzić do przyjęcia tezy, że owe państwo członkowskie może działać dowolnie. Komisja Europejska zawsze dysponuje możliwością wyjaśnienia (zwłaszcza w przypadku sytuacji granicznych i wątpliwych) czy, a jeżeli tak – to w jakim zakresie, sprawa dotyczy prawa unijnego i podjęcia decyzji, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 258 Traktatu. Powyższe rozważania można sprowadzić do tezy, iż dokonywane w ramach kompetencji państwowej wybory państw członkowskich muszą jednakże pozostawać w zgodzie z wiążącym cały czas państwo członkowskie prawem unijnym. Tym samym, nawet gdyby uznać, że problemy podniesione w petycji Tomasza Snarskiego obejmują w głównej mierze sprawy kompetencji państwowej, które to podejście nie jest prawidłowe, to istnieją mocne podstawy dla zainteresowania się przez Komisję Europejską i Parlament Europejski sprawą dyskryminacji mniejszości polskiej na Litwie. Tym samym przekonanie strony litewskiej, iż problemy mniejszości polskiej na Litwie leżą w wyłącznej gestii państwowej, nie jest argumentacją rozstrzygającą.

Niezależnie od wyżej przedstawionych rozważań należy również zwrócić uwagę na możliwość wykorzystania przez państwo członkowskie wystąpienia do Trybunału przeciwko innemu państwu członkowskiemu na podstawie art. 259 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Spór sądowy pomiędzy państwami członkowskimi winien być ostatecznością, jednakże wykluczyć go nie można. Ażeby państwa członkowskie nie musiały wchodzić w bezpośrednie spory sądowe tym bardziej Komisja Europejska oraz Parlament Europejski winny dążyć do rozwiązania sporu na poziomie wspólnotowym. Zaangażowanie instytucji unijnych pomoże uniknąć rozwoju konfliktu pomiędzy państwami członkowskimi, a konkretnie pomiędzy Republiką Litewską i Rzecząpospolitą Polską.

Równie istotny może okazać się art. 265 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dotyczący skargi na bezczynność instytucji unijnej. Parlament Europejski może na tej podstawie wystąpić przeciwko Komisji Europejskiej, działając w interesie obywateli Unii Europejskiej. Brak jest bowiem uzasadnienia dla zwlekania przez instytucje unijne z zajęciem się przedmiotową sprawą.

W związku z wniesioną przez Tomasza Snarskiego petycją o numerze 358/2011, po stronie Unii Europejskiej powstały więc nie tylko obowiązki działania wynikające z prawa do dobrej administracji, lecz także pochodzące z kompetencji jurysdykcyjnych instytucji unijnych, wynikających z prawa do dobrego sądu. Obowiązkiem instytucji Unii Europejskiej przy rozpatrywaniu problemów polskiej mniejszości na Litwie jest umiejętne wykorzystanie istniejących mechanizmów zarówno pozasądowej, jak i sądowej ochrony praw fundamentalnych obywateli Unii Europejskiej.

Konkluzje

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania bezspornym jest wspólnotowy charakter problemów poruszonych w petycji Tomasza Snarskiego. Rudymentarne idee wspólnoty prawa przemawiają za wszechstronnym rozpatrzeniem podniesionych w petycji argumentów, a także za podjęciem przez instytucje UE adekwatnych działań, w zgodzie z ideą godności, racjonalności i sprawiedliwości proceduralnej. Obywatele Unii Europejskiej mają pełne prawo oczekiwać od Unii Europejskiej skutecznej ochrony ich praw w ramach unijnego porządku prawnego.

W kontekście fundamentalnych założeń prawa Unii Europejskiej należy całkowicie odrzucić pasywność instytucji unijnych w podejściu do kompetencji UE w zakresie praw fundamentalnych jednostek. We wstępnym opracowaniu Komisji Europejskiej, przygotowanym na potrzeby rozpatrzenia przez PE petycji o numerze 358/2011, zlekceważono istotę idei, na których opiera się prawo unijne, a które są spoiwem całego europejskiego porządku prawnego.

Stanowisko zajęte przez Komisję Europejską świadczy o ocenianiu problemu wyłącznie przez pryzmat reguł unijnego porządku prawnego. Pomija ono podstawowe idee kultury prawnej UE oraz europejskiej wspólnoty prawa, bez których nie można zrozumieć wniesionej przez Tomasza Snarskiego petycji. Pozbawia także obywateli Unii Europejskiej przysługujących im praw proceduralnych i materialnych. Komisja Europejska może zlecić stosownym agendom wykonanie ekspertyzy dotyczącej oceny sytuacji polskiej mniejszości na Litwie pod kątem przestrzegania przez władze krajowe praw fundamentalnych. Na marginesie warto zauważyć, iż dotychczasowe stanowisko Komisji Europejskiej zostało przedstawione bez stosownego i wyczerpującego uzasadnienia (sufficient reasoning), co jest sprzeczne z art. 41 ust. 2 Karty Praw Podstawowych UE.

Wydaje się, iż uznanie przez Parlament Europejski petycji o numerze 358/2011 za dopuszczalną, a następnie podjęcie decyzji o kontynuowaniu jej rozpatrywania, jest słuszną konsekwencją przekonania eurodeputowanych, iż służy ona ochronie praw obywateli Unii Europejskich, a procedowanie w tej sprawie jest dowodem na istnienie europejskiej wspólnoty prawa. O konieczności zbadania problemu dyskryminacji Polaków na Litwie zdecydowano przecież nie dlatego, że są oni Polakami, lecz przede wszystkim dlatego, iż litewscy Polacy są pełnoprawnymi obywatelami europejskimi. Z kolei Parlament Europejski ma szansę odegrać niezwykle istotną rolę w rozwiązaniu problemów obywateli Unii Europejskiej – mniejszości polskiej na Litwie, uwzględniając petycję Tomasza Snarskiego o numerze 358/2011, chociażby poprzez podjęcie stosownej rezolucji, ewentualnie egzekwując prawo unijne w ramach skarg służących kontroli legalności. Parlament Europejski może jednocześnie wezwać Komisję Europejską i Radę do pełnego zaangażowania w rozwiązanie problemu nieprzestrzegania przez państwo członkowskie praw fundamentalnych obywateli UE.